Законодательные ограничения развития агломераций

В апрельском номере журнала «Бюджет» опубликована статья Татьяны Георгиевой, заместителя председателя Ростовской-на-Дону городской думы, доцента кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета. Статья называется «Агломерации в России: когда практика опережает теорию».

Как отмечает автор в материале, можно выделить как минимум три фактора, сдерживающих создание агломераций в России. Первый фактор — это отсутствие специального правового регулирования. Законодательство

не запрещает процессы образования и развития агломераций, но и не содействует им. Более того, Градостроительный кодекс РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на сегодняшний день фактически создают преграды для развития агломераций. Так, например, развитие города ограничено городской чертой (границей), и любое финансирование, выходящее за пределы города, рассматривается как нецелевое расходование бюджетных средств со всеми вытекающими правовыми последствиями.

Второй фактор — отсутствие эффективной, профессиональной инфраструктуры поддержки формирования агломераций. Третий — отсутствие практического опыта функционирования агломераций.

Материал опубликован в апрельском номере журнала «Бюджет»

Как подписаться на журнал?

Говоря о законодательных ограничениях, она пишет, что для преодоления первого (правового) ограничения как минимум необходимо узаконить понятие агломерации. Словари толкуют агломерацию как скопление нескольких населенных пунктов, объединенных в единую систему интенсивными и многообразными хозяйственными, трудовыми, культурно-бытовыми, транспортными связями.

Центром такой системы, как правило, является самый крупный город. При этом населенные пункты, входящие в агломерацию, остаются административно независимыми, но развиваются по единому комплексному (инвестиционному, территориальному) плану. Основным критерием выделения агломерации является наличие как минимум одного города-ядра и периферии из нескольких спутников, лежащих в зоне не более чем двухчасовой транспортной доступности.

Поскольку возникновение и развитие городской агломерации является следствием процесса урбанизации, соответственно, и возможные источники правового регулирования этой области стоит искать в рамках конституционного, муниципального, градостроительного и финансового права, которые так или иначе ее касаются.

Вполне очевидно, что можно вести речь о принятии специального закона об агломерациях, отмечает автор. Процесс легитимизации агломерации можно начать и с введения этого термина в тело Федерального закона «О государственном стратегическом планировании». А можно обратиться и к особенностям территориальной организации местного самоуправления, поскольку практика развития муниципалитетов показывает, что настало время говорить об актуализации видов муниципальных образований.

По словам автора, установленный в Федеральном законе о местном самоуправлении критерий отличия городского поселения от городского округа (заключающийся лишь в том, что последнему могут быть переданы отдельные государственные полномочия) не отражает как потребностей развития, так и особенностей пространственной организации местного самоуправления. А именно: величину территорий отдельных муниципальных образований, «контрастность» расселения населения, диспропорции экономического и социального развития и так далее.

«Населенные пункты (как и регионы) слишком разные, именно поэтому невозможно говорить об универсальной модели агломерации. В то же время можно и нужно обсуждать принципы ее формирования, наиболее благоприятную комбинацию которых сможет выбрать для себя любая агломеративная территория. Например, город Ростов-на-Дону является центром приложения труда, производственных, транспортных, социально-культурных и рекреационных функция для находящихся рядом с ним как минимум пяти муниципальных образований. А значит, в городе образуются значительные маятниковые миграции, в разы увеличивается нагрузка на общественный транспорт и улично-дорожную сеть, требуется строительство избыточных инженерных (коммунальных) мощностей, в том числе и за счет ценных городских территориальных ресурсов», - пишет Татьяна Георгиева.