В ЦСР назвали способ экономить бюджетные расходы

Бюджетная система России могла бы дополнительно экономить до 68 млрд рублей в год, если контрактные отношения, которые сейчас сложились между заказчиками и частным бизнесом, распространить на сегмент госзакупок. Об этом говорится в докладе «Сектор госзакупок G2G», подготовленном Центром стратегических разработок.

Как отмечают авторы исследования, российский госзаказ характеризуется наличием, наряду с сегментами «бизнес для государства» (Business to Government, B2G) и «бизнес для общества» (Business to Public, B2P), особого сегмента, в котором и заказчиком, и поставщиком выступают госорганизации, — сектор «государство для государства» (Government to Government, G2G). В этом сегменте государство в лице уполномоченных юридических лиц само у себя заказывает продукцию и само себе поставляет. Поставщиками по госзаказу становятся министерства, агентства, департаменты органов власти, администрации, казенные учреждения и иные заказчики.

«Если бы контрактные отношения, которые сейчас сложились между заказчиками и частным бизнесом в части конкуренции и ценовых скидок, распространить на сегмент G2G, бюджетная система смогла бы дополнительно экономить не менее 50—68 млрд рублей, или 1% от общего объема ассигнований, направляемых в госзакупки. Кроме того, ежегодно бюджетная система теряет не менее 10 млрд рублей на имитацию контрактных отношений. Речь идет о затратах на проведение квазиторгов, подготовку и размещение закупочной документации, обязательное обучение специалистов контрактных служб и членов закупочных комиссий и иные формальные расходы», — говорится в докладе ЦСР.

Авторы доклада считают, что взаимодействие участников закупок G2G нельзя признать чисто рыночным, основанным на взаимной заинтересованности и экономическом расчете.

«Заказчики в большинстве случаев вынуждены заключать контракты с единственным или заранее определенным поставщиком. На основе наших данных, 87% по количеству и 80% по стоимости G2G-контрактов заключаются либо с единственным поставщиком, либо по итогам несостоявшихся торгов. При этом и заказчик, и поставщик имитируют предоставление лучших условий госконтрактов», — говорится в докладе.

По данным исследования ЦСР, в секторе G2G работают 95 тыс. организаций, из которых 73 тыс. заказывают и 22 тыс. поставляют продукцию. В год заключается 360—400 тыс. сделок совокупной стоимостью 550—670 млрд рублей. Четверть контрактов G2G — особо крупные, стоимостью свыше 1 млрд рублей. Для сравнения: у частного бизнеса доля госконтрактов стоимостью свыше 1 млрд рублей составляет не более 15%.

«Поставщики G2G начали конкурировать даже с госкомпаниями. Это явление зафиксировано на 25 рынках госзаказа, включая транспортные услуги, услуги по очистке воды и водоснабжению, по обслуживанию зданий и территорий, услуги по производству кинофильмов, видеофильмов и телевизионных программ, звукозаписей и изданию музыкальных записей», — говорится в материалах ЦСР.

Неконкурентное распределение заказов, по мнению ЦСР, приводит к деформации рынков и подавляет стимулы для их участников к повышению эффективности работы.

«Подмена свободы договора и добросовестной конкуренции административными заданиями и скрытыми альянсами негативно влияет на участников контрактных отношений и становится причиной недобросовестного поведения и негативного отбора. Недальновидно считать, что легче не втягиваться в кропотливую профессиональную работу с рынком и заключить контракт со «своими» структурами. Подобные тактики не устраняют рыночных искажений, только усиливая деформацию. Равновесные контрактные отношения вносят фундаментальный вклад в укрепление рыночных институтов и формирование внутренних драйверов экономического роста и технологического обновления», — говорится в докладе ЦСР.

Авторы доклада видят по крайней мере два выхода из ситуации. «Там, где рыночные механизмы не работают, надо выстроить административную вертикаль с неукоснительным соблюдением требований госзаданий», — считают они.

По мнению ЦСР, нужно исключить возможность коммерциализации исполнения возложенных на организации сектора госуправления публичных полномочий, заменив контракт на муниципальное задание, отличающееся от контракта обязательностью выполнения, директивным определением состава и размера финансового обеспечения, особым порядком налогообложения и отчетности.

В то же время там, где сложился рынок или существуют серьезные предпосылки для его формирования, госорганы должны стремиться к полноценным контрактным отношениям с частным бизнесом.

«Рыночная трансформация возможна в поставках пищевых продуктов и кейтеринге, где поставщики G2G заключают в год контракты общей стоимостью не менее 24 млрд рублей; строительстве административных зданий, вокзалов и иных гражданских объектов — около 100 млрд рублей; предоставлении складских и вспомогательных транспортных услуг — 30 млрд рублей», — говорится в докладе.

Изменения должны затронуть и другие рынки. «На наш взгляд, нужно сократить возможность свободной, беспрепятственной коммерческой деятельности государственных организаций на рынках стандартной, готовой продукции. Исследование показало, что сейчас госорганизации закупают у госорганизаций даже бумагу и изделия из бумаги на сумму 1 млрд рублей в год, а также гостиничные услуги — более 2 млрд рублей», — поясняют авторы доклада.

По их мнению, хозяйственная деятельность госсектора должна последовательно сжиматься до зон «провалов рынка».

«Они возникают, к примеру, там, где существуют инфраструктурные ограничения для конкуренции, а также в тех сферах экономики, в которые не инвестирует бизнес. При этом нельзя допускать, чтобы, предоставляя общественные блага, госорганизации извлекали коммерческую прибыль и препятствовали выходу на рынки частных фирм. Кроме того, следует запретить заказчикам заключение контрактов на коммерческой основе с собственными подведомственными учреждениями», — отмечается в докладе.

«По нашему мнению, проблема госсектора госзаказа должна стать предметом безотлагательных управленческих воздействий. Выход организаций госсектора на рынки госзакупок не может носить стихийный характер, как это имеет место в настоящее время. Ожидание, что государственные организации способны заменить рынок и разрешить объективно имеющиеся рыночные проблемы и провалы, — иллюзорно», — заключают авторы доклада.